从马克思主义的立场出发,公共管理不能忽视对“人”的考量。在当代西方公共管理的范式中,无论是“新公共管理”中的“顾客”,还是“新公共服务”中的“公民”,都属于一种“抽象的人”,为公共权力的“私有化”预留了足够的空间。从“现实人”的基本立场出发,公共管理需确立在特定时代的公共性思维和人的自由维度,为实现人的全面自由发展供必的社会条件。 
关键词公共管理;人学困境;马克思主义 
中图分类号FO62.6 文献标识码A 文章编号12—736×(213)3—11—4 
自2世纪7年代以来,全球化背景中的国家与社会的关系发展到了一个日益复杂而又比较微妙的历史进程,一些西方国家相继推行了政府公共管理的改革。从“新公共管理”到“新公共服务”,西方国家改变了传统行政的理论基础和实践模式,促进了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的范式倾向。然而,西方公共管理理论的兴起和发展都是围绕如何更有效地“供公共服务”而设计各种方案(每一种方案都有自己针对的特定问题),都是属于一种基于对“人”的忽视而构建的“技术型”范式,也为公共权力的“私有化”预留了足够的空间。在马克思主义的语境中,有关国家与社会的关系治理需立足于现实生活中人的自由维度,而不应局限于“抽象的人”之中。从此层意义出发,本文立足于马克思主义“现实人”的基本立场,尝试性探析“新公共管理”及“新公共服务”的人学困境,并初步揭示马克思主义视阈中公共管理的人学取向。 
一、“新公共管理”中的“顾客”“经济人”的立场 
一般认为,“新公共管理”是相对于以政治行政二分法和官僚制为核心的传统公共行政而言的一种范式转换。2世纪7年代,西方国家普遍出现了经济衰退,各国政府财政赤字猛增,传统公共行政模式陷入了政府机构膨胀问题、效率低下、官僚主义问题和腐败问题等一系列新的社会与政治问题之中。正如认为罗伯特·达尔所认为的一样,人完全只是为个人利益作出反应的简单机器,传统公共行政学力图将规范性的(道德和价值观)问题排除于行政研究之外,显然是“受到价值、个人个性和社会框架三个基本问题的干扰”,。毕竟,制定政策与执行政策都应包含着价值与事实两种因素,行政管理人员不能持价值中立的立场,他们应当担负起对社会的责任。在这种背景中,“新公共管理”运动从“经济人”的假设出发来寻求解决政府问题的方法,打造“企业化政府”应对“官僚技术主义”的机构臃肿、效率低下等弊端,引入市场竞争机制来供公共服务。 
严格说来,“新公共管理”并不是一个理论或一种学说,而是一种管理理念在公共行政领域的体现,用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签。事实上,“新公共管理”起源于英国撒切尔夫人的政府改革,后来又波及到新西兰、澳大利亚和美国等国家,后经过学者们的进一步论证和丰富,才被冠名为“新公共管理”理论。从理论范式的特征来看,按照奥斯本和盖布勒的概括,“新公共管理”至少包含了十大特征起催化作用的政府——掌舵而不是划桨;社区拥有的政府——授权而不是服务;竞争性政府——把竞争机制注入到供服务中去;有使命的政府——改变照章办事的组织;讲究效果的政府——按效果而不是效率来拨款;受顾客驱使的政府——满足顾客的需,而不是官僚政治的需;有事业心的政府——有收益而不是浪费;有预见的政府——预防而不是治疗;分权的政府——从等级制到参与和协作;以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。显然,相比传统公共行政的官僚机制,“新公共管理”通过改造政府将焦点对准了行政与市场的“交汇地带”,突出了“顾客”的地位。从而把政府的公共行政行为建立在以顾客需求和满意度为目标的管理诉求层面,具有积极的象征导向。 
然而,由于将公共行政类同于一般私人管理,“新公共管理”理论从诞生之日起就遭到诸多批判。首先,“新公共管理”试图通过政府的责任行为把“人”以“顾客”的名义从官僚制的“铁笼”中解放出来,但是什么是‘‘顾客”?这种以消费作为特质的角色,明显带有物化的倾向。“政治交换的市场理论将公民化约为‘消费者’和‘顾客’,这种理论与其说是无道德感的——尽管它们确实也是无道德感的——不如说是浅薄的。”。探究其因,新公共管理这种“浅薄”的“顾客”身份,源自于新古典经济学的人性假设,即新公共管理把人当作理性的“经济人”来看待,认为人的一切行为都是为了最大限度满足自己的私利,因此主张以自由市场的竞争机制和个人责任行为来重塑国家和社会。事实上,经济学意义上的“经济人”所适用的范围只是处于社会分工体系中从事商品生产和商品交换的人,而不是“经济生活中所有的人”。将经济学意义上的人援引到公共管理层面,其实质就是对“人”进行抽象,将人当成一个纯粹的“经济动物”。在这样的人性假设下,公共管理便失去了存在的价值和依据,自然也会引发公共利益和公共伦理的危机。 
其次,从实际效果来看,新公共管理将政府视为是负责任的“企业家”,而公民是政府的“顾客”,这是公共管理理念与市场法则的一种现实结合。即使作为“企业家”的政府能够不以赢利为目的,而是把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方,然而,正如波利特指出,新公共管理“被关于效率和经济价值所支配,而效能只能排在第三位”,而其他的价值“诸如公平、正义、代表性和参与等,不是被剔除出议程,就是被视为迈向高产之路的绊脚石”。而对于个人而言,“在他已经被贬低为一件物品、一种工具的情况中,在他几乎完全是作为肉体存在的地方,他的‘自为’就丧失殆尽。”。在异化、物化最严重的市场中,人的自由几乎不存在,又何谈“顾客”利益的实现,追求的效率又是谁的效率?显而易见,“新公共管理”是围绕如何更有效地实现国家对社会的管制而设计的一种方案,和传统公共行政一样,都是属于一种基于对“人”的忽视而构建的“技术型”范式,也为公共权力的“私有化”预留了足够的空间。 
二、“整体政府”中的协调单位合作的“顾客”
  从公共利益的现实视角看来,单纯靠市场机制来进行社会分配,新公共管理显然无法克服市场失效带来的系列问题,如在限制市场垄断、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着明显的缺陷。自1997年起,英国又开始了第二轮政府行政改革,以期克服权力分化和市场失效带来的社会问题。在《现代化政府白皮书》中,布莱尔政府指出,“为了获得水平和垂直的协调性的思维模式与行动范式”,英国通过建立跨组织的治理机构,以“协同型政府”(Joined-up Government)模式取代了过去的“竞争性政府”模式。由于更加注重结果导向、顾客导向和合作的有效性,这种以整体治理为价值核心的政府改革被称为“整体政府”公共管理模式,并在世界范围迅速传播开来。 
按照波利特(Pollittc.)的观点,“整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式,它包括四个方面内容排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地联合使用稀缺资源;促使某一政策领域中不同利益主体团结协作;为公民供无缝隙而非分离的服务”。。希克斯在《整体政府》一书中进一步把整体政府的理论主张概括为12个方面整体预算,围绕结果定义组织,联合信息系统,建立个案工作者的职位,基于结果的合同,预防性审计,强化预防工作的职责与地位,建立供安全措施的预警系统,灵活性采购,文化审核,建立信息公开和有说服力的预算,跨组织功能的结果测量。显然,整体政府以社会系统论为理论出发点,以网络信息技术为支撑,使公共管理主体(政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织)在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致,从而实现功能、目标之间的整合,为公众供他们期望得到的服务。 
与“新公共管理”相比较而言,“整体政府”显然继承了“新公共管理”政府作为非利益主体与“顾客”之间的角色定位,而且为了促进公共行政人员能够正确履行职责,出了新的责任与激励机制。从理论上讲,这种对功能的整合、职责关系的理清,有助于降低行政成本和高行政效能,但是实际上这种社会大系统的内聚力明显不足,特别是在市场经济体制下,单凭责任机制无法实现政府作为独立的利益主体与“顾客”之间达成一致,彼此之间的博弈张力随着市场的扩张而增大。事实上,整体政府在实现上存在相当的难度,庞大行政系统内部之间、行政系统与社会之间、社会与社会之间的合作是一项非常耗费时间和资源的活动,其利益和目标很难达成一致。 
对于个体而言,“整体政府”即使强调自身的责任,也不能消除‘‘顾客”身份的物化倾向以及这种公共行政模式的合法性危机,支撑这一“政府一顾客”统一体的价值体系在社会分配结构中显得十分抽象,政府话语的正当性在实际服务的衡量中也变得不可量化。在这种模式下,满足“顾客”发展的实践到目前为止还没有实现,理论的可行性令人怀疑。在现实生活中,需各部门协调解决的社会排斥、青少年犯罪、妇女与机会平等、流浪者等问题并没有得到有效解决,近几年来西方国家频频发生的游行示威也正好说明了政府与社会之间的矛盾和冲突。换言之,“整体政府”并非神丹妙药,实践的乏力还在于代理者的道德缺失无法解决,国家、市场与社会的三元框架更多时候表现出了资本与权力的合谋,而公共利益往往成为了这个权力网络的牺牲品。 
三、“是服务,不是掌舵”新公共服务中的“政治人” 
登哈特曾经呼吁“从根本上来看,无论是就他们而言还是对我们来说,真正重的不是我们所做的工作多么有效率,而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。”。与“新公共管理”不同,登哈特的“新公共服务”思想体现了公共行政的服务理念,把公民、公民权和公共利益置于“新公共服务”的首位置,这使它在对新公共管理批判的基础上实现了对“新管理主义”实质的超越。在《新公共服务服务而不是掌舵》一文中,登哈特将“新公共服务”概括为七个方面服务而非掌舵;公共利益是目标而非副产品;战略地思考,民主地行动;服务于公民而不是顾客;责任并不是单一的;重视人而不是生产率;超越企业家身份,重视公民权和公共服务。不难看出,“新公共服务”以公共行政“公民权优先”的价值理念为原点,构筑起了以“公平正义”、“公共责任”和“公共服务”为基轴的行政道德价值坐标体系,呈现出了由客体中心主义向主体中心主义转变的范式倾向,彰显了主观世界对政府系统的重性。 
从公共行政的责任出发,新公共服务是基于对新公共管理的反思、批判而出的理论主张,它重申了行政责任的公共利益指向和公民指向,在赋予公共服务型政府新的价值内涵之后,这种全新的价值诠释在公共性话语的解读中可以被理解为公共领域的主体性界定与公共理性的诉求,骑着的价值维度体现在以公民为中心的价值理念、建立沟通对话机制的服务职能、公务员角色的重塑与定位、多中心合作的社会治理模式以及公共精神的培育等方面。与“整体政府”有区别的是,它承认了责任的复杂性,认识到只有建立政府与公民之间的直接的责任机制,才能更好地实现政府责任。其责任观建立在民主治理框架的基础上。然而,“新公共服务”预设了社会政治意义上的公共领域对“人”的决定性作用,与“整体政府”一样,并没有对解决公民责任和人的发展出有效的途径。 
诚然,公共性和服务性是公共管理的本质特征,公共管理不能仅仅追求工具理性而使自己变成一个纯粹的技术领域。从社会研究的方法论视角来看,新公共服务理论将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共管理的规范性基础,充分考虑到了人的特殊性、主观性和能动性。但是,公民毕竟具有多重社会公共身份,将公民认同归结为社群共同体,将不可否认地使社会碎片化。换言之,如同“经济人”可能面临着“物化”威胁一样,“新公共服务”多元主义民主下的公民因各自的利益不同容易导致人格的“政治化”,公众的权力和公共利益存在着被异化的威胁。同时,如Gianco Poggi所说“(公民资格)是属于任何个体所拥有,但是,个体不纯粹只是公民而已,他亦拥有不属于公共领域的资源和利益,这些资源和利益甚至被个人视为比纯属公共领域的更为优先。”在“新公共服务”主导的社会中,公民间将缺乏关爱与同情,维系他们关系的仅有纽带是建基在相关各方私利基础上的契约性协议。原则
  四、走向“自由人”公共管理的人学 
在马克思主义的理想蓝图中,未来社会“管理”的所有方面将是完全负责的,人民的“共同意志”将占主导地位,个人能够得到全面的自由和发展。然而,在国家回归社会之前,国家权力与公共利益容易陷入人们通常所说的“诺思悖论”,即“没有国家权力及其代理人的介入,财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施,因此,国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必条件。就此来看,没有国家就没有产权。另一方面,国家权力介入产权安排和产权交易,又是对个人财产权利的限制和侵害,就会造成所有权的缺失,导致无效的产权安排和经济的衰落”。在马克思主义人学的视阈中,人的现实活动是人超越有限性而趋向意义世界的一种努力,其超越性活动所确证的正是人的自由本质,它是意义世界能否生成及其主体能否实现“自为”存在的关键所在。 
首先,“现实的人”既是有各种私人利益求的“特殊的个体”,也是生活在共同体条件下的“社会的人”。人的社会性为公共利益的产生创造了现实可能性,也为国家共同体产生了公共权力——一种公共利益和普遍利益的代表。因此,国家公共管理能够成为了沟通公共利益(“人”在场)与公共权力(“人”不在场)的桥梁。其次,由于自由是人类的一种类本质特征,公共权力与人的自由维度存在着一种内在的张力关联,“自南就在于把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关;而且就在今天,各种国家形式比较自由或比较不自由,也取决于这些国家形式把国家的自由限制到什么程度。”正因如此,当我们把公共利益视为自由的一种表达机制时,反思公共管理理论的合理性、合法性和有效性就有了一个明确的标准——人的自由维度在此种范式条件下的实现程度。 
在超越有限性的过程中,人的现实活动并不独立于社会的特殊活动和特殊领域,公共利益在什么程度上摆脱国家共同体的束缚,人们参与到公共领域的广度和深度发展到什么程度,人的自主活动就会达到什么程度。因此,公共管理关注的焦点问题不应仅局限于“新公共管理”及“整体政府”之“经济”、“效率”和“效能”,也不能完全局限于“新公共服务”之“公平”、“正义”、“民主”等政治诉求,“在现实的社会过程中.在市场机制之外逻辑上还必须存在这样一种机制,这种机制能够包容所有个体性的知识,进而体现、表达公共利益。”。不仅如此,公共利益还面临着公共权力私有化的威胁,尽管公共权力经由公共领域的广泛讨论可能会达到具有哈贝马斯意义上的合法性,但是公共利益只有与“自由人”结合才能得到体现——也就是说,公共管理还需沟通主体在场(公共利益)与不在场(公共权力)的对立,回应“公共服务如何实现公共利益”这一现实领域的问题。 
不言而喻,社会的公共性和公共领域的建设是个人通往“咱为”存在的必路径,其组织原则包含了一条社会主义民主建设的总原则,这就唤起人民参与权力实施和行政管理,为走向“自由人的联合体”准备必的社会条件。同时,在资本逻辑占据主导地位的社会条件下,人的自由与发展是非常有限的,公共管理的公共领域不应局限于政治经济领域,更重在于伦理、道德、价值观念等具有共享性的社会文化领域。只有当人得到全面的发展和体现,公共领域才会成为人的自由活动的领域,公共利益才能摆脱虚幻性,成为真正反映人们需的公共利益。正如胡锦涛在中共十八大报告中强调“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场,始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民首创精神,保障人民各项权益,不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”